Le dernier mot

ESSAI

Au nom du peuple français

On évoque beaucoup les décisions prises, la mécanique qui permet de les prendre, la recherche de souveraineté. Le sujet mérite un examen approfondi. Le voici sous forme d’essai.

Les lois sont votées au nom du peuple français.

Les jugements sont rendus au nom du peuple français.

Les gouvernements gouvernent au nom du peuple français.

Les administrations agissent au nom du peuple français.

L’expression est partout. Elle accompagne chaque décision publique importante. Elle fonde la légitimité des institutions. Elle rappelle que, dans notre ordre constitutionnel, toute autorité procède en théorie d’une seule source : le peuple.

Pourtant une question demeure rarement posée :

Quand le peuple français parle-t-il lui-même en son nom propre ?

Le peuple souverain, vraiment ?

La Constitution répond sans ambiguïté. La souveraineté nationale appartient au peuple. Mais entre l’affirmation du principe et son exercice concret, un écart s’est progressivement creusé.

Dans la pratique, la souveraineté s’exerce principalement par délégation. Les citoyens élisent leurs représentants. Ceux-ci légifèrent, gouvernent, contrôlent l’action publique et prennent les décisions nécessaires au fonctionnement de l’État.

Ce système a permis à la démocratie représentative de s’imposer comme le mode normal d’organisation politique des sociétés modernes.

Mais une autre question apparaît aujourd’hui.

La souveraineté populaire doit-elle se limiter à la désignation périodique des gouvernants ou peut-elle également s’exprimer directement lorsque l’avenir du pays est en jeu ?

Derrière le débat sur le référendum se cache en réalité une interrogation beaucoup plus fondamentale : celle de la place du citoyen dans la décision publique.

Une tradition française oubliée

Contrairement à une idée répandue, le référendum n’est pas étranger aux institutions françaises.

La Constitution de la Ve République l’a inscrit dès son origine parmi les instruments normaux de la vie démocratique. Dans l’esprit de ses fondateurs, il ne devait pas constituer une procédure exceptionnelle mais un lien direct entre le peuple souverain et l’État.

Au fil du temps pourtant, le référendum est devenu rare. La démocratie française s’est progressivement organisée autour de la représentation parlementaire et de l’élection présidentielle.

Cette évolution a renforcé la stabilité institutionnelle. Elle a également éloigné les citoyens de l’exercice direct de la souveraineté.

La démocratie du quinquennat

Pendant longtemps, le modèle français reposait sur une mécanique relativement simple. Un Président était élu. Une majorité parlementaire se formait. Le gouvernement gouvernait. Les électeurs jugeaient les résultats lors de l’échéance suivante.

Cette architecture paraît aujourd’hui moins évidente.

L’abstention progresse régulièrement. Les grands partis qui structuraient autrefois la vie politique ont perdu une partie de leur influence. Le paysage politique s’est fragmenté. Les majorités parlementaires sont devenues plus difficiles à construire.

Parallèlement, la vie politique s’est progressivement concentrée autour d’une seule échéance : l’élection présidentielle.

Depuis l’instauration du quinquennat, une grande partie du débat public est organisée autour de ce rendez-vous. À peine une élection terminée que commence déjà la préparation de la suivante.

Cette évolution a renforcé la personnalisation de la vie politique.

Or il existe une différence fondamentale entre choisir ceux qui gouvernent et déterminer la direction dans laquelle le pays souhaite être gouverné.

Référendum ou plébiscite ?

C’est précisément sur ce point que le référendum retrouve toute son actualité.

Le sujet demeure pourtant entouré d’une certaine méfiance en France. Celle-ci s’explique en partie par une confusion ancienne entre référendum et plébiscite.

Le plébiscite est une question posée par le pouvoir au peuple.

Le référendum répond à une logique différente.

Il ne demande pas :

« Êtes-vous avec moi ? »

Il demande :

« Quelle orientation souhaitez-vous pour le pays ? »

Dans un cas, le peuple valide un pouvoir.

Dans l’autre, il exprime une volonté politique dont les gouvernants sont ensuite chargés d’assurer la mise en œuvre.

Cette distinction est loin d’être théorique. Elle conditionne la manière dont une démocratie conçoit le rôle du citoyen.

Quand le peuple reprend la parole

Cette distinction conduit immédiatement à une autre interrogation.

Qui doit avoir la possibilité de déclencher un référendum ?

Le gouvernement ? Le Parlement ? Les citoyens eux-mêmes ?

Dans une démocratie moderne, ces trois voies peuvent coexister.

Le référendum gouvernemental permet de consulter rapidement le pays sur une question majeure.

Le référendum parlementaire peut permettre de dépasser un blocage politique.

Le référendum d’initiative populaire permet au peuple lui-même de saisir les institutions lorsqu’il estime qu’un sujet essentiel n’est plus correctement traité.

Cette dernière formule présente une caractéristique particulière : ce n’est plus le pouvoir qui interroge le peuple mais le peuple qui interpelle le pouvoir.

La leçon suisse

La Suisse constitue à cet égard un laboratoire démocratique unique.

Les citoyens y sont régulièrement appelés à se prononcer sur des sujets aussi divers que les retraites, l’immigration, la fiscalité, l’énergie ou les infrastructures.

Contrairement à une idée largement répandue, cette pratique n’a pas conduit à l’instabilité.

La Suisse demeure l’un des pays les plus stables et les plus prospères du monde.

La leçon suisse n’est pas que le peuple déciderait nécessairement mieux.

Elle est que les citoyens acceptent plus facilement les décisions auxquelles ils ont participé.

Le référendum y apparaît moins comme une arme politique que comme un mécanisme ordinaire d’expression de la souveraineté.

Cette confiance dans l’expression populaire n’est cependant pas exempte d’interrogations. Alexis de Tocqueville mettait déjà en garde contre ce qu’il appelait la tyrannie de la majorité. Une décision approuvée par le plus grand nombre ne garantit pas à elle seule la protection des libertés individuelles, des minorités ou des principes fondamentaux. Le référendum ne saurait donc remplacer l’État de droit. Il ne dispense ni du respect de la Constitution ni des garanties qui protègent les libertés publiques. La souveraineté populaire n’est pleinement légitime que lorsqu’elle s’exerce dans un cadre qui protège également ceux qui se trouvent momentanément dans la minorité.

L’exemple irlandais

L’Irlande offre un autre enseignement.

Au cours des dernières décennies, plusieurs questions majeures ont été soumises directement aux citoyens, notamment certaines réformes constitutionnelles et sociétales.

Ces consultations n’ont pas été perçues comme des plébiscites en faveur ou contre un gouvernement. Elles ont porté sur les sujets eux-mêmes.

L’expérience irlandaise montre qu’un référendum peut parfaitement s’intégrer dans une démocratie parlementaire moderne sans remettre en cause la légitimité des élus.

Il peut même contribuer à renforcer celle des décisions prises.

Les critiques du référendum invoquent souvent le précédent britannique du Brexit. L’exemple mérite d’être examiné avec prudence. Il montre moins l’échec du référendum que les difficultés qui peuvent apparaître lorsqu’une décision majeure est prise sans que les modalités précises de sa mise en œuvre aient été suffisamment clarifiées. La consultation populaire a permis de trancher une question fondamentale ; elle n’a pas résolu à elle seule les nombreuses questions pratiques qui en découlaient. Cette expérience rappelle qu’un référendum efficace suppose non seulement une question claire mais également une préparation sérieuse de ses conséquences.

Le précédent de 2005

Le référendum sur le traité constitutionnel européen demeure une référence incontournable.

Au-delà des débats juridiques, il a laissé dans une partie de l’opinion publique le sentiment que la volonté exprimée directement par les citoyens avait été contournée.

Vingt ans après, la question reste entière :

Lorsqu’un peuple s’est prononcé directement, quelle est la place respective du référendum et du Parlement ?

Si la souveraineté appartient au peuple, comment une volonté exprimée directement par celui-ci pourrait-elle être considérée comme inférieure à celle de représentants qui tiennent leur mandat de cette même souveraineté ?

Autrement dit :

Comment le mandataire pourrait-il disposer d’une autorité supérieure à celle du mandant ?

Cette interrogation dépasse le seul épisode de 2005. Elle touche à la nature même du lien de représentation. Les élus reçoivent leur légitimité du peuple ; ils ne la créent pas. C’est précisément parce qu’ils agissent en son nom que la question de l’articulation entre souveraineté directe et souveraineté représentée demeure centrale dans toute démocratie moderne.

Produire une majorité populaire

Cette interrogation devient encore plus importante dans les situations de fragmentation politique.

Les majorités absolues deviennent plus rares.

Les coalitions sont difficiles à construire.

Les gouvernements peuvent se retrouver en situation minoritaire.

Dans un tel contexte, le référendum peut également apparaître comme un mécanisme de clarification démocratique.

Lorsqu’aucune majorité stable ne se dégage au Parlement, pourquoi ne pas s’adresser directement à l’ensemble du corps électoral ?

Un gouvernement minoritaire peut ne pas disposer d’une majorité parlementaire.

Rien ne dit pour autant qu’il ne bénéficie pas d’un soutien majoritaire dans le pays sur une question précise.

Le référendum permet alors de produire une majorité populaire lorsque la majorité parlementaire fait défaut.

Cette réflexion prend une résonance particulière dans les démocraties contemporaines. Les institutions représentatives ont été conçues à une époque où quelques grands partis structuraient durablement la vie politique. La fragmentation électorale actuelle rend plus difficile l’émergence de majorités stables et cohérentes. Dans un paysage politique où les coalitions sont fragiles et les gouvernements parfois minoritaires, le référendum peut devenir un instrument de clarification démocratique. Il permet non de contourner la représentation nationale mais de rechercher directement auprès du corps électoral une majorité de décision lorsqu’aucune majorité de gouvernement ne parvient durablement à émerger.

Cette réflexion ouvre d’ailleurs des perspectives nouvelles.

Pourquoi limiter la consultation populaire aux seules situations de crise ?

Pourquoi ne pas imaginer que les candidats aux plus hautes fonctions de l’État s’engagent à consulter régulièrement les citoyens sur les grandes orientations nationales ?

Les élections continueraient à répondre à une première question :

Qui doit gouverner ?

Les référendums répondraient à une seconde :

Dans quelle direction le pays souhaite-t-il être gouverné ?

Les sujets ne manqueraient pas.

La maîtrise de l’endettement public. Les transferts de souveraineté. Certaines réformes constitutionnelles. Les grandes orientations énergétiques ou migratoires. Les engagements stratégiques de long terme.

Le peuple ne gouvernerait pas à la place des élus.

Il définirait les objectifs généraux. Les gouvernements conserveraient la responsabilité des moyens nécessaires pour les atteindre.

Une telle évolution présenterait un autre avantage.

Elle permettrait de réduire la polarisation permanente de la vie politique autour du seul cycle présidentiel de cinq ans.

La démocratie retrouverait une forme de continuité entre deux élections.

La souveraineté populaire ne s’exprimerait plus uniquement à intervalles fixes mais chaque fois qu’une clarification nationale apparaîtrait nécessaire.

Référendum et représentation : une complémentarité

Le référendum ne constitue pas une alternative à la démocratie représentative. Une nation moderne ne peut être gouvernée par consultation permanente. Les élus demeurent indispensables pour élaborer les lois, contrôler l’action publique, voter les budgets et conduire les politiques publiques dans la durée.

La question est ailleurs.

Le référendum intervient dans une logique différente. Il ne remplace pas la représentation ; il la complète. Il permet, lorsque les circonstances l’exigent, de rappeler que les représentants tirent leur légitimité d’une souveraineté qui leur préexiste et dont ils ne sont pas les propriétaires.

La démocratie représentative répond à une première question :

Qui gouverne ?

Le référendum peut permettre d’en traiter une seconde :

Dans quelle direction le peuple souhaite-t-il être gouverné ?

L’un ne supprime pas l’autre. Les deux procèdent d’une même source de légitimité et peuvent, lorsqu’ils sont correctement articulés, se renforcer mutuellement.

Le débat sur le référendum dépasse largement la simple question institutionnelle.

Il renvoie à une interrogation beaucoup plus profonde.

Dans une démocratie moderne, la souveraineté populaire est-elle seulement un principe fondateur ou doit-elle également demeurer une réalité vivante ?

La démocratie représentative est née pour permettre au peuple de gouverner sans avoir à gouverner quotidiennement.

Mais lorsque la distance entre les gouvernants et les gouvernés devient trop grande, lorsque les majorités deviennent incertaines et lorsque la souveraineté semble davantage invoquée qu’exercée, le besoin de consulter directement le peuple réapparaît naturellement.

Le référendum n’est alors ni une menace pour la démocratie ni un aveu de faiblesse des institutions.

Il rappelle simplement une vérité première :

les représentants gouvernent au nom du peuple, mais ils ne se substituent jamais à lui.

Car si la souveraineté appartient réellement au peuple français, il est légitime qu’il puisse, lorsque les circonstances l’exigent, avoir le dernier mot.

La question du référendum n’est finalement qu’une autre manière de poser une interrogation plus ancienne encore : dans une démocratie moderne, le peuple est-il seulement l’origine de la souveraineté ou doit-il également demeurer l’un de ses acteurs ?

Francis Moritz a longtemps écrit sous le pseudonyme « Bazak », en raison d’activités qui nécessitaient une grande discrétion. Ancien cadre supérieur et directeur de sociétés au sein de grands groupes français et étrangers, Francis Moritz a eu plusieurs vies professionnelles depuis l’âge de 17 ans, qui l’ont amené à parcourir et connaître en profondeur de nombreux pays, avec à la clef la pratique de plusieurs langues, au contact des populations d’Europe de l’Est, d’Allemagne, d’Italie, d’Afrique et d’Asie. Il en a tiré des enseignements précieux qui lui donnent une certaine légitimité et une connaissance politique fine. Fils d’immigrés juifs, il a su très tôt le sens à donner aux expressions exil, adaptation et intégration. © Temps & Contretemps