Depuis près de huit décennies, l’UNRWA accompagne le destin des réfugiés palestiniens. Créée en 1949 pour répondre à une urgence humanitaire née de la première guerre israélo-arabe, l’agence est progressivement devenue une institution à la fois humanitaire, politique et symbolique.
Aujourd’hui, son avenir est plus incertain que jamais.
À première vue, le débat porte sur une agence des Nations unies. En réalité, il oppose deux visions profondément différentes de la paix.
Pour les uns, l’UNRWA demeure indispensable tant qu’aucun règlement politique définitif n’a été trouvé ; la supprimer aujourd’hui reviendrait à fragiliser des millions de civils qui dépendent encore de son action.
Pour les autres, au premier rang desquels Israël, c’est précisément le maintien de cette institution qui contribue à figer le conflit en perpétuant des mécanismes hérités de 1949. Dans cette lecture, la paix ne pourra naître qu’en changeant également les institutions qui, depuis près de quatre-vingts ans, accompagnent le conflit.
Dès lors, l’après-Gaza ne se résume plus à reconstruire des villes détruites. Il s’agit de savoir quelles institutions administreront demain ce territoire et selon quels principes.
Pourquoi Israël rejette désormais l’UNRWA
Le refus israélien ne résulte pas uniquement des accusations formulées après les attaques du 7 octobre 2023, lorsqu’il fut établi que certains employés de l’agence avaient participé ou apporté un soutien aux opérations du Hamas. Pour les autorités israéliennes, ces révélations ont confirmé une conviction ancienne : l’UNRWA ne constitue plus une solution mais une partie du problème.
Israël reproche à l’agence plusieurs dérives.
La première concerne la transmission héréditaire du statut de réfugié. Contrairement au Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), le statut reconnu par l’UNRWA est transmis aux descendants. Les quelque 700 000 réfugiés recensés en 1949 sont ainsi devenus plusieurs millions de bénéficiaires.
Aux yeux d’Israël, ce mécanisme entretient l’idée d’un droit au retour incompatible avec l’existence même de l’État israélien. Le conflit ne diminuerait pas avec le temps ; il serait institutionnellement prolongé de génération en génération.
La seconde critique vise les relations entretenues avec le Hamas dans la bande de Gaza. Israël affirme que l’organisation islamiste a utilisé pendant des années les infrastructures civiles de l’enclave, y compris certaines installations relevant de l’UNRWA. Si l’agence conteste toute complicité institutionnelle, ces accusations ont profondément dégradé sa crédibilité auprès des autorités israéliennes.
Enfin, Israël estime que la neutralité politique exigée d’une agence des Nations unies n’a pas toujours été respectée. Les débats relatifs aux programmes scolaires, à certains contenus pédagogiques ou à l’environnement idéologique dans lequel grandissent plusieurs générations de jeunes Palestiniens occupent désormais une place centrale dans cette critique.
Une agence devenue une exception
L’UNRWA occupe une place unique dans le système des Nations unies.
Alors que le HCR a pour vocation de réduire progressivement le nombre de réfugiés en favorisant leur intégration, leur réinstallation ou leur retour lorsque celui-ci devient possible, l’UNRWA gère exclusivement la population palestinienne selon un mandat spécifique.
Cette singularité nourrit depuis longtemps les critiques de ceux qui estiment que le dispositif entretient davantage le problème qu’il ne contribue à le résoudre.
À cette dimension institutionnelle s’ajoute une réalité politique rarement évoquée.
Depuis 1948, les États arabes voisins ont, à quelques exceptions près, très peu intégré durablement les réfugiés palestiniens. La Jordanie constitue le principal contre-exemple avec l’octroi massif de la nationalité à une grande partie de sa population d’origine palestinienne.
Ailleurs, le maintien du statut de réfugié est souvent demeuré la règle.
Cette situation conduit certains observateurs à considérer que l’UNRWA est progressivement devenue le paravent d’une absence de solution politique plus qu’un instrument destiné à la construire.
Le financement international a ainsi permis de prendre en charge les conséquences humanitaires d’un conflit sans jamais en traiter durablement les causes.
L’école : un enjeu majeur
Peu de sujets cristallisent autant les débats que l’éducation.
L’UNRWA administre l’un des plus importants réseaux scolaires du Moyen-Orient. Des centaines de milliers d’enfants y sont scolarisés.
Pour ses défenseurs, ces établissements offrent une éducation indispensable dans des territoires marqués par la pauvreté et les conflits.
Pour ses détracteurs, certaines générations ont été formées dans un environnement où la haine d’Israël, la glorification du martyre ou l’absence de reconnaissance mutuelle auraient trouvé leur place dans certains supports pédagogiques ou dans leur utilisation quotidienne.
Les enquêtes réalisées ces dernières années ont conduit plusieurs donateurs à exiger des contrôles renforcés et une révision des contenus scolaires.
L’UNRWA affirme avoir engagé des procédures de contrôle plus strictes et rappelle qu’elle applique officiellement les standards des Nations unies en matière de neutralité.
Le débat reste cependant entier.
Car derrière les manuels scolaires se pose une interrogation beaucoup plus profonde : comment préparer une paix durable si plusieurs générations continuent de grandir dans des récits nationaux totalement incompatibles ?
L’après-Gaza change les règles du jeu
La guerre a profondément modifié les équilibres diplomatiques.
Les États-Unis soutiennent désormais l’idée qu’une nouvelle gouvernance devra être mise en place à Gaza.
Israël partage cette orientation et exclut que l’UNRWA conserve le rôle central qu’elle exerçait jusqu’à présent.
Plusieurs pays européens demeurent beaucoup plus prudents. Beaucoup continuent à financer l’agence, estimant qu’aucune autre structure ne possède aujourd’hui les capacités logistiques nécessaires pour assurer immédiatement l’aide humanitaire.
Le débat dépasse donc largement la seule question budgétaire.
Il oppose ceux qui souhaitent préserver un dispositif existant, malgré ses imperfections, à ceux qui considèrent qu’aucune reconstruction politique durable ne pourra être menée sans remplacer les institutions héritées des décennies précédentes.
L’UNRWA se retrouve ainsi au cœur d’un véritable affrontement diplomatique entre Washington, Jérusalem, les Nations unies et une partie des principaux États donateurs.
Une question qui dépasse l’UNRWA
Au fond, la question n’est peut-être plus de savoir si l’UNRWA doit être réformée, remplacée ou disparaître.
La véritable interrogation est plus fondamentale.
La paix peut-elle naître en conservant les institutions qui ont accompagné le conflit depuis près de quatre-vingts ans ? Ou bien toute tentative de règlement durable suppose-t-elle également une refonte des structures politiques, administratives et éducatives qui en sont devenues les héritières ?
C’est sur cette ligne de fracture que s’opposent aujourd’hui Israël, les Nations unies, les États-Unis, plusieurs pays européens et une partie du monde arabe.
Le débat autour de l’UNRWA dépasse donc largement celui d’une agence humanitaire. Il révèle deux conceptions de la paix : l’une considère que la continuité institutionnelle protège les populations en attendant un accord politique ; l’autre estime que cette continuité est devenue l’un des obstacles à cet accord.
L’avenir dira laquelle de ces deux approches permettra réellement de sortir du conflit. Mais une chose est déjà certaine : l’après-Gaza se joue autant dans les institutions que sur le terrain.
© Francis Moritz
Francis Moritz a longtemps écrit sous le pseudonyme « Bazak », en raison d’activités qui nécessitaient une grande discrétion. Ancien cadre supérieur et directeur de sociétés au sein de grands groupes français et étrangers, Francis Moritz a eu plusieurs vies professionnelles depuis l’âge de 17 ans, qui l’ont amené à parcourir et connaître en profondeur de nombreux pays, avec à la clef la pratique de plusieurs langues, au contact des populations d’Europe de l’Est, d’Allemagne, d’Italie, d’Afrique et d’Asie. Il en a tiré des enseignements précieux qui lui donnent une certaine légitimité et une connaissance politique fine. Fils d’immigrés juifs, il a su très tôt le sens à donner aux expressions exil, adaptation et intégration. © Temps & Contretemps